論黨和國家監督體系建設視域下的政治監督

2020-05-15
15 2020-05

16:55

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來源:《中國紀檢監察》雜志作者:趙緒生

  政治監督這一新命題,既為新時代黨和國家監督體系建設劃出了重點,也為加強黨的政治建設指明了方向。基于新時代健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的黨和國家監督體系大背景,在全面準確理解和把握政治監督內涵及其要求的基礎上,探索推進政治監督的有效途徑和科學方法,是一項極具現實意義的重要課題。

  政治監督提出及其總體考慮

  2018年12月13日,習近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學習講話指出,“要強化政治監督,做實日常監督,靠前監督、主動監督,堅決破除空泛式表態、應景式過場、運動式造勢等形式主義、官僚主義問題,維護黨中央權威和集中統一領導,確保黨中央重大決策部署落實到位。”2019年1月,十九屆中央紀委三次全會報告明確要求“切實加強政治監督”。同年10月,十九屆四中全會報告中再次強調“強化政治監督,加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查,完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。”同年底,中央紀委國家監委網站與《咬文嚼字》編輯部利用大數據搜索,聯合發布2019年度十大反腐熱詞,“政治監督”位列排行榜之首。

  黨中央提出并反復強調政治監督的重要性,主要原因有:

  第一,政治監督是加強黨的政治建設的實施保障。黨的十九大報告首次把黨的政治建設納入“五加二”黨的建設總體布局,并擺在首位,強調“黨的政治建設是黨的根本性建設,決定黨的建設方向和效果。”加強黨的政治建設不是抽象的政治要求,而是要化為具體的政治行動,推進黨的政治建設精神和要求落到實處。2019年1月,《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》以黨內規范性文件的方式明確指出,“各地區各部門要加強對黨的政治建設工作的監督檢查,將其作為巡視巡察和督查檢查的重要內容,深化政治巡視,強化政治監督,著力發現和糾正政治偏差。”強化黨的政治建設的組織實施,必須加強監督問責,把政治監督挺在前面,以政治監督確保黨的政治建設得以貫徹執行。

  第二,政治監督是黨和國家監督體系建設的主線。監督是權力正確運行的保證,是國家制度和治理體系有效運轉的重要支撐。深化國家監察體制改革,是對政治體制、政治權力、政治關系的重大調整,改革的全過程和各方面都充分體現著黨的堅強領導,通過深化改革又進一步加強了黨對反腐敗工作的全面領導。在構建新時代黨和國家監督體系過程中,通過把所有行使公權力的人員納入統一的黨和國家監督體系中,解決以往黨內監督和國家監察不同步、有遺漏等問題,實現對行使公權力的公職人員的監督全覆蓋,這有利于推進權力運行法治化,大大提升黨和國家監督體系的效能。

  第三,政治監督是全面深化制度治黨的重要舉措。2014年10月8日,習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出,新形勢下堅持從嚴治黨的重要經驗之一是堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。全面從嚴治黨要把制度建設擺在突出位置,為黨長期執政和國家長治久安提供堅強制度保障。法規制度具有根本性、全局性、穩定性、長期性。黨內法規是體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。黨章是最根本的黨內法規,是全黨必須遵循的總規矩。黨章明確規定政治監督在黨的政治建設中的重要地位,為紀委履行政治監督職責提供了根本依據。《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等黨內法規也都對紀委履行政治監督職責作出明確規定。

  政治監督的內涵與外延

  全面準確理解和把握政治監督的內涵與外延,是加強政治監督的前提和基礎。在不同政治語境下,政治監督有不同的涵義和具體指向。在政治學概念上,政治監督是對政治權力主體及其權力行使過程的控制和約束。

  黨的十八大以來,在全面從嚴治黨實踐中,習近平總書記從一開始就把解決黨內各種問題高度概括到黨的政治建設上來,把違反政治紀律和政治規矩的現象歸納為“七個有之”,鮮明提出“五個必須”“五個決不允許”,強調全面從嚴治黨首先要從政治上看,不能只講腐敗問題,不講政治問題。黨的十九大明確提出黨的政治建設這個重大命題,強調黨的政治建設是黨的根本性建設,要把黨的政治建設擺在首位,以黨的政治建設為統領全面推進黨的各項建設。2018年6月,習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時發表重要講話,專門就加強黨的政治建設進行深刻闡述,明確提出要把準政治方向、堅持黨的政治領導、夯實政治根基、涵養政治生態、防范政治風險、永葆政治本色、提高政治能力等要求。2019年1月,《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》對新時代黨的政治建設作出系統部署,并要求“強化政治監督,著力發現和糾正政治偏差”。十九屆四中全會《決定》對堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大戰略部署,明確提出“強化政治監督,加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查”。

  黨的十九大以來,習近平總書記在中央紀委全會上反復強調要加強政治監督。這里的政治監督涵義既有政治學概念上對政治監督的一般要求(政治學意義上的廣義政治監督),也有新時代黨和國家監督體系建設下對政治監督的具體要求(政治實踐層面上的狹義政治監督)。換言之,在黨和國家監督體系建設中的政治監督有特指的內涵范圍。在誰來監督的問題上,各級黨委(黨組)是政治監督的主體,紀委監委是政治監督的專責機關;在監督誰的問題上,政治監督的對象指向中共黨員、領導干部、所有行使公權力的公職人員等,聚焦于領導干部群體;在監督內容范圍上,政治監督不是一般工作監督,而主要是黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署、黨的政治紀律和政治規矩貫徹執行情況、國家憲法和法律貫徹執行情況、黨風廉政建設和反腐敗情況,特別是執行中的政治立場、政治原則、政治態度等;在監督的方式方法上,以政治監督為主線統領黨內監督和國家監督,綜合運用紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督等監督方式,協調推進黨和國家監督體系建設。正如習近平總書記所強調,“要強化政治監督,做實日常監督,靠前監督、主動監督,維護黨中央權威和集中統一領導,確保黨中央重大決策部署落實到位。”

  總之,政治監督以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指導思想,堅持全面從嚴治黨和全面依法治國方針,以堅持和加強黨的全面領導為目標導向,以做到“兩個維護”為根本要求,重點監督領導干部、黨員、所有行使公權力的公職人員等遵守和執行黨的理論路線方針政策,貫徹落實黨中央重大決策部署以及習近平總書記重要指示批示精神。政治監督在黨和國家監督體系中居于根本和統領地位,是新時代健全黨和國家監督體系的重點和難點。

  推進政治監督的方法途徑

  習近平總書記在十九屆四中全會和十九屆中央紀委四次全會發表的重要講話,為新時代堅持和完善黨和國家監督體系,加強政治監督提出了要求、指明了方向。堅持和完善黨和國家監督體系,必須以強化政治監督為重點健全黨和國家監督體系,推進政治監督具體化常態化,確保政治監督落到實處。

  第一,強化重視政治監督意識。思想是行動的先導,意識是行動的動力。黨的十九大報告和十九大修訂的黨章以及《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》都把黨的政治建設擺在首位,表明黨的政治建設成為新時代全面從嚴治黨的頭等大事。針對政治意識淡化、黨的領導弱化、黨建工作虛化、責任落實軟化等突出問題,各級黨委(黨組)必須落實全面從嚴治黨主體責任,從講政治的戰略高度重視政治監督,增強“兩個維護”的政治自覺,守責、負責、盡責,一以貫之、堅定不移全面從嚴治黨,以偉大自我革命引領偉大社會革命,以科學理論引領全黨理想信念,以“兩個維護”引領全黨團結統一,以正風肅紀反腐凝聚黨心軍心民心,永葆黨的先進性和純潔性,確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。各級紀檢監察機關要堅持強化政治監督,著力為黨中央重大戰略和決策部署推進實施提供有力保障。督促全黨增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。嚴明黨的政治紀律和政治規矩,黨中央重大決策部署到哪里,政治監督就要跟進到哪里,確保黨中央政令暢通,確保權力在正確軌道上運行。緊扣對黨章黨規黨紀和憲法法律法規執行情況,緊扣對黨中央重大決策部署、重大戰略舉措和習近平總書記重要指示批示精神落實情況,緊扣對貫徹落實黨的十九屆四中全會精神情況,緊扣對各地區各部門履行職責情況,突出抓好政治監督。把政治監督的要求和本地區(單位)的職能職責、重點任務結合起來,用政治眼光、政治視角審視問題、研判問題,查找政治方向、政治立場、政治態度、政治擔當上的偏差。立足黨內問責,聚焦政治問責,對“四個意識”不強、“兩個維護”不堅決、全面從嚴治黨“兩個責任”落實不到位、履行管理監督職責不力,造成嚴重后果或惡劣影響的,堅決追究責任,充分發揮政治監督和政治導向作用。

  第二,健全完善協同監督機制。黨和國家監督體系建設是一項系統工程,該體系由各類、各層級的監督子系統構成。科學統籌和優化配置監督體系各個子系統,是提高監督機制科學化水平的關鍵所在。政治監督作為最根本的監督類型,在黨和國家監督體系中居于統領地位,貫穿于各類監督子系統的全過程、各方面。健全完善協同監督機制,是實現權力科學配置和權力運行制約監督機制的重要保障。以政治監督為統領,統籌協同、有機貫通、相互協調、一體推進各類監督是黨和國家監督體系建設的重要思想和工作方法。在黨中央的集中統一領導下,各級黨委(黨組)承擔全面從嚴治黨主體責任,擔負全面監督職責;紀委監委作為黨內監督和國家監察的專責機關,必須把政治監督擺在更加突出的位置;黨的工作部門在明確各自職責的前提下做好職能監督工作;黨的基層組織要按照黨章黨規要求承擔起日常監督的職責;黨員要依規依紀、積極行使黨員權利,履行監督義務。通過把政治監督擺在首位,以政治監督為統領,推動各類監督合理配置和有機銜接,推動構建科學、嚴密、有效的監督體系網絡,確保黨和人民賦予的權力始終在正確的軌道上運行。

  第三,把政治監督貫穿監督執紀問責和監督調查處置全過程。監督執紀問責和監督調查處置是黨章和監察法賦予紀委監委的職責任務,其中監督皆列首位。十九大修訂的黨章明確指出,各級紀委的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規,檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況,這是黨章對紀委承擔政治監督職責的明確要求。《中國共產黨黨內監督條例》明確規定,黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關,履行監督執紀問責職責,加強對所轄范圍內黨組織和領導干部遵守黨章黨規黨紀、貫徹執行黨的路線方針政策情況的監督檢查。監督執紀問責是“三位一體”的,三者既相互聯系又相互依存,統一于全面從嚴治黨和依規治黨的實踐中。監督是執紀和問責的前提,執紀和問責是監督的延伸。監督執紀問責具有豐富的內涵,形成了黨內監督從發現問題到執行紀律再到責任追究的完整邏輯鏈條。深化國家監察體制改革,成立了各級監委。監察法規定,“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”。可見,監委是實現黨和國家自我監督的政治機關,不是行政機關、司法機關,“依照法律規定履行監督、調查、處置職責”。紀委監委合署辦公,擴大了政治監督的對象和職權范圍,同時也拓展和延伸了紀委承擔的政治監督職責。打通監督執紀問責和監督調查處置各環節,要求紀委監委必須提高政治站位,注重從講政治的戰略高度一體推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接,形成監督合力、增強監督實效。

  第四,聚焦于監督“關鍵少數”。旗幟鮮明抓黨的政治建設,強力推進政治監督,是當前全黨的一件大事、要事。強化政治監督不能眉毛胡子一把抓,而要區分輕重緩急、抓住政治監督的主要矛盾,集中優勢聚焦于監督“關鍵少數”。辦好中國的事情關鍵在黨,關鍵在人。在我國,95%以上的領導干部、80%的公務員是共產黨員,構成了代表人民行使公權力的中堅力量。黨內監督沒有禁區,沒有例外。全體黨員都要接受監督,黨內沒有不受監督的特殊黨員。《中國共產黨黨內監督條例》明確規定,黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。強化政治監督,必須首先強化對黨員領導干部特別是主要領導干部的監督。通過嚴格嚴密的政治監督,督促黨員領導干部發揮“領頭羊”作用,以上率下、層層示范,形成“雁陣模式”。監察法明確規定,監察機關對行使公權力的六類公職人員和有關人員進行監察,監察對象涉及面廣、人員數量多、情況較復雜。盡管監察對象眾多,但在強化政治監督方面,依然要突出重點,聚焦領導班子成員特別是“一把手”監督。抓住黨員領導干部、班子成員和“一把手”這一關鍵少數,也就抓住了政治監督的重點要害,就能形成盯緊少數、帶動多數、管住全部的“連鎖效應”,使政治監督取得事半功倍效果。

  (作者系中央黨校習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、黨建教研部世界政黨比較教研室主任)

(責編:畢陽)

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